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Tout comprendre au système bancaire chinois
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Chine Finance Tout comprendreEn rejetant l’indépendance de l’ensemble des institutions financières, le Parti communiste chinois fait du système bancaire le moteur du financement de l’économie et de la planification. Avec cet article, nous vous invitons à plonger au cœur des rouages administratifs, des différentes institutions et des évolutions récentes du plus vaste système bancaire au monde.
Si l’on regarde le classement des 100 plus grandes banques au monde en termes d’actifs, 21 sont chinoises, loin devant les 13 étasuniennes. Encore plus éloquent, au sommet du classement on retrouve 4 banques chinoises. Quasiment entièrement public, le système bancaire chinois est le plus grand du monde.
L’intérêt de se pencher sur le système bancaire chinois, c’est qu’il s’agit probablement du deuxième acteur le plus important, après l’État, concernant la politique industrielle du pays. À bien des égards, c’est la clé de voûte de la planification chinoise.
Par qui est dirigée la banque centrale en Chine ?
Pour commencer, nous pouvons nous intéresser à la banque centrale chinoise : la Banque Populaire de Chine. Contrairement à de nombreux pays, la Chine n’a pas cédé aux injonctions du néolibéralisme visant à rendre indépendantes les banques centrales du pouvoir politique. C’est même tout le contraire. La Banque Populaire de Chine a le même statut qu’un ministère, ce qui la place au sein du pouvoir politique et subordonnée au Premier ministre.
En 2023, la subordination au pouvoir politique a été renforcée en diminuant les marges de manœuvre du gouverneur de la banque centrale. D’après certains observateurs, la banque centrale était autrefois le « Cheval de Troie » permettant d’introduire des réformes de marché dans un système étatique. Aujourd’hui, l’institution semble de plus en plus être une exécutante et non une conceptrice des politiques.
Le pouvoir de décision effectif se trouve dans deux commissions du Comité Central du PCC. Le Comité central étant, faut-il le rappeler, l’instance souveraine du PCC lorsque le Congrès n’est pas réuni. Il y a d’abord la Commission centrale des affaires financières et économiques présidée par Xi Jinping qui est en haut de la pyramide et qui décide des orientations majeures. Ensuite, la Commission Financière Centrale (créée en 2023) supervise directement les affaires financières et détient le dernier mot sur les nominations clés au sein de la banque centrale.
Quels sont les différents types de banque chinoise ?
Ensuite, essayons de dresser une typologie des différentes banques chinoises.
Il y a d’abord le « Big four », ces fameuses banques qui dominent le classement mondial : Industrial and Commercial Bank of China (ICBC), Agricultural Bank of China (ABC), China Construction Bank (CCB) et Bank of China (BOC). Elles sont toutes des banques commerciales, et donc des banques de dépôts où la majorité de l’épargne des Chinois se trouve.
Le « Big four » représente environ 40 % des prêts émis par les banques en Chine et 60 % de ceux aux entreprises. Toutes ces banques sont cotées en bourse (à Hong Kong et Shanghai) depuis le milieu des années 2000 mais l’État y reste très largement majoritaire. La puissance financière de ces banques est immense car elles représentent en termes d’actifs 1,4 fois le PIB chinois.
Il y a aussi 3 banques politiques : Export–Import Bank of China (Exim), Agricultural Development Bank of China (ADBC) et China Development Bank (CDB). Elles sont strictement scindées des banques commerciales en ne se finançant pas auprès des particuliers mais sur le marché interbancaire en émettant des obligations. Cette façon de se financer n’implique pas de réaliser des résultats financiers, ce qui permet de se concentrer exclusivement sur l’application des stratégies politiques. Par exemple, ce sont ces banques qui ont soutenu les prêts à des entreprises et pays étrangers dans le cadre des Nouvelles Routes de la Soie.
On retrouve également une quinzaine de banques commerciales d’envergure nationale qui sont toutes dominées par des capitaux publics, sauf une seule nommée Minsheng. Autre élément important à noter, il existe un très grand nombre de banques commerciales urbaines ou rurales sous le contrôle des différents gouvernements locaux. On parle d’environ 125 banques commerciales urbaines et de plus d’un millier de banques ou coopératives rurales aux formes très diverses.
Par qui sont dirigées les banques en Chine ?
Nous venons de le voir, la quasi-intégralité des banques chinoises sont dominées par des capitaux publics. Toutefois, notamment pour le « Big four », le capital a été ouvert à des actionnaires privés comme des grandes banques étrangères. Ces dernières ont alors introduit les banques chinoises à une gestion plus proche des gouvernances occidentales et à la finance de marché.
Néanmoins, le pouvoir politique semble toujours avoir le contrôle complet de l’ensemble des banques, y compris les rares exceptions privées comme Minsheng. Pour comprendre cela il faut s’intéresser aux nominations des dirigeants de l’ensemble de ces banques. Pour ce qui concerne le « Big four », c’est simple, le Comité Central du PCC les nomme directement.
Ensuite, il y a le rôle de l’Administration nationale de la régulation financière (ANRF), un organe qui dépend du gouvernement et qui a le même statut qu’un ministère. Un statut qui permet à la commission d’être hiérarchiquement supérieure aux institutions financières. De ce fait, l’ANRF peut s’immiscer dans les affaires internes des banques et contrôler les nominations et les remplacements des dirigeants de l’ensemble des banques (hors « Big Four »). Des travaux ont même montré que les dirigeants de la banque privée Minsheng étaient également nommés par le Parti via ses institutions de régulation financière.
Par le contrôle sur les cadres, le PCC s’assure de sa domination sur le système bancaire. Et puis, un aspect indispensable à appréhender c’est que chaque institution financière a en son sein un Comité du Parti d’entreprise. Pour la plupart des banques ce n’est pas le Conseil d’administration de la banque qui détient le pouvoir réel mais ce Comité du Parti de l’entreprise. Par conséquent, même si l’entrée au capital de l’actionnariat privé et étranger n’est pas sans conséquence, il reste à relativiser.
Quel est le rôle des banques dans le financement de l’économie ?
Dans les années 2000, 80 % du financement des entreprises en Chine était attribuable aux banques par du crédit bancaire. C’est une différence fondamentale avec le mode de financement de notre économie en Occident. Si une entreprise a besoin de fonds, en Occident elle va se financer dit « directement » en s’en remettant aux marchés des actions, obligations et des produits dérivés et beaucoup moins « indirectement » par le crédit bancaire. En Chine, c’est l’inverse.
Le financement « direct » fait la part belle aux marchés financiers qui se prétendent efficients mais qui n’en sont rien. Il s’agit de financer l’économie réelle avec des acteurs qui ne vont investir que dans l’anticipation d’hypothétiques gains futurs. Face à cela, le financement « indirect » présente l’avantage de reposer sur une relation beaucoup plus en prise avec l’économie réelle entre la banque et son client. La banque connaît son client et va évaluer le risque que le client ne rembourse pas. C’est, par essence, moins risqué car moins déconnecté du réel que le marché du financement « direct » qui peut se laisser entraîner par des mirages spéculatifs et irrationnels.
La Chine représente environ 4 % de la capitalisation boursière mondiale (7 à 10 % en incluant Hong Kong) alors que le pays représente 18 % du PIB mondial. À l’inverse, les États-Unis, c’est 61 % de la capitalisation boursière mondiale pour environ 25 % du PIB mondial. Cette déconnexion entre le poids de l’économie réelle par rapport au poids financier peut être en partie expliquée par les deux modes de financement de l’économie différents que nous venons de voir.
En effet, pourquoi une entreprise chinoise choisirait-elle de lever des fonds sur les marchés (ce qui les fait grossir) si elle peut facilement accéder à un prêt par une banque publique ? Cette absence de dépendance vis-à-vis des marchés financiers va aussi mécaniquement changer le comportement des entreprises chinoises. Elles ne vont pas fonctionner, à la différence des étasuniennes, avec comme seule perspective la valorisation boursière de l’entreprise.
Quel est le rôle des banques dans la planification ?
Le rôle du système bancaire chinois n’est pas simplement de se substituer aux marchés financiers pour le financement de l’économie. Le système bancaire chinois est l’un des instruments les plus importants de la planification chinoise et de la capacité de l’État à avoir la main sur l’économie.
La planification orchestrée par la Commission nationale du développement et de la réforme (CNDR) en lien avec la banque centrale s’appuie à la fois sur les banques politiques et les banques commerciales. Avant le début des années 2000, chaque banque avait des ordres précis et un quota de prêts à fournir établis par un plan. Au tournant du siècle, le pays a choisi un système hybride et informel pour l’octroi des prêts. Ce système n’est plus celui de l’économie directement administrée mais ce n’est pas non plus une perte de contrôle de l’État central. C’est ce que l’on appelle : « l’instruction aux guichets ».
Concrètement, la banque centrale ou l’ANRF va donner des instructions lors de réunions semi-informelles aux dirigeants des banques. Ces instructions vont définir la politique de prêt à suivre : augmenter ou réduire les prêts aux entreprises, orienter vers tel secteur, vers telle région, etc. C’est un système très réactif (il suffit parfois d’un appel téléphonique) pour influencer l’économie en fermant ou ouvrant le robinet des prêts.
Dans un système capitaliste classique, la banque centrale essaie d’influencer l’octroi de prêts indirectement en changeant les taux d’intérêt. Mais cela ne permet pas de prioriser des secteurs plutôt que d’autres. Avec « l’instruction aux guichets », le pouvoir chinois a directement la main sur la création de nouvelle monnaie, car ce sont bien les banques commerciales qui détiennent la planche à billets.
Les banques créent-elles vraiment de l’argent ?
Oui. Lorsqu’une banque accorde un prêt, elle ne prête pas simplement de l’argent déjà existant. Elle crée de la monnaie scripturale. Dans un système comme celui de la Chine, où les grandes banques restent sous contrôle public, orienter le crédit revient donc aussi à orienter la création monétaire elle-même.
Ainsi, des sommes considérables sont disponibles pour de l’investissement dans les entreprises choisies dans le cadre de plans quinquennaux ou spécifiques comme « Made in China 2025 ». À certains égards, on peut parler de subvention déguisée. Cela permet de financer des plans très ambitieux sans mobiliser à outrance des dépenses budgétaires financées par l’impôt.
Comment les gouvernements locaux financent leurs projets ?
Les gouvernements locaux ont eux aussi la main sur leurs banques locales, ce qui démultiplie leur puissance financière pour mener leurs projets. Prenons un exemple concret : une municipalité veut construire une ligne de métro pour développer un quartier qui n’existe pas encore mais qui a été jugé comme prioritaire par les documents de planification. Dans ce cadre, les fonds nécessaires peuvent être exorbitants pour les finances publiques de la ville. De même, sans perspective de rentabilité, aucun développeur privé ne va s’y aventurer.
Il est prohibé pour un gouvernement de directement emprunter auprès des banques. Mais une Entreprise d’État ou une filiale commerciale sous le contrôle de la municipalité peut très bien emprunter à une banque pour financer le projet. Ainsi, la municipalité va demander à des banques publiques de fournir des prêts à des conditions avantageuses pour des Entreprises d’État à qui il est demandé de construire la nouvelle ligne de métro. Voilà un exemple concret des rouages de la planification chinoise où le système bancaire est central pour permettre de rendre concret des projets ex nihilo où le Plan précède le développement.
Faut-il craindre un surendettement ?
Ce système engendre des entreprises très endettées, surtout quand l’État choisit de toujours accorder plus de prêts à des secteurs non-rentables. La possibilité est alors créée de développer les savoir-faire avant la rentabilité immédiate mais cela crée aussi des « entreprises zombies » qui financent de la dette par de la dette. Si ce n’est pas l’État qui est directement endetté, il s’agit tout de même de banques très étroitement liées à l’État qui ont ces créances douteuses. Ce sont aussi des Entreprises d’État qui se retrouvent intoxiquées par la dette. Dans tous ces cas, l’État est garant en dernier ressort.
Commence à poindre un effet paradoxal du système bancaire chinois : la domination du Parti sur le système bancaire permet de soumettre la finance au pouvoir politique mais, en retour, la finance s’intègre dans le Parti et l’affecte. Le loup est-il dans la bergerie ? Les logiques financières sont, en effet, intégrées dans les politiques publiques. Dans notre exemple sur la ligne de métro dans un endroit désert, l’espoir du remboursement des prêts repose souvent sur la perspective de faire augmenter le prix des terrains pour vendre des droits d’usage au privé.
Le comportement des autorités lors de l’éclatement de la bulle immobilière est éclairant. Au début des années 2020, alors que les promoteurs immobiliers en collaboration avec les gouvernements locaux s’endettaient massivement en spéculant sur les prix, les autorités ont décidé de durcir l’accès aux prêts au secteur. Par conséquent, Evergrande, alors le numéro 2 du secteur, a fait faillite et les prix ont chuté. Pékin a choisi de ne pas sauver l’ensemble du secteur (pourtant plus de 20 % du PIB) et a donc volontairement éclaté la bulle. On peut interpréter cela comme la preuve de la prudence sur l’endettement et de la prépondérance des objectifs politiques de Pékin sur les logiques financières. Cette crise montre une nouvelle fois que la mainmise de Pékin sur le secteur bancaire est centrale dans sa capacité de diriger l’économie et à corriger le tir quand il faut.
Assiste-t-on à la fin de la prépondérance du crédit bancaire public pour le financement de l’économie ?
Depuis les années 2010, on assiste à un affaiblissement de la part de financement de l’économie par le crédit bancaire autrefois ultra majoritaire, chutant aujourd’hui à moins de 60 voire 50 % pour les nouveaux financements. Cela signifie qu’une part croissante de l’économie est financée par les marchés. Cette évolution récente change-t-elle fondamentalement ce qui est expliqué dans cet article ?
Il faut dire qu’il y a effectivement une croissance du marché boursier, mais l’affaiblissement du financement par le crédit bancaire se fait surtout au profit du marché obligataire.
Qu’est-ce qu’un marché obligataire ?
Une obligation est un titre de dette. Lorsqu’un État, une entreprise ou une collectivité émet une obligation, cela signifie qu’il emprunte de l’argent auprès d’investisseurs en échange d’un remboursement futur avec intérêts. Contrairement au crédit bancaire classique, le financement passe ici par un marché où ces titres peuvent être achetés et revendus.
Par nature, c’est une forme différente d’un contrat de prêt car là il s’agit d’un marché d’échange de titres de dettes. Mais ce marché obligataire est très largement dominé par le secteur public qui est à la fois émetteur et détenteur des obligations. Concrètement, ce sont principalement l’État, les gouvernements locaux et les Entreprises d’État qui émettent des obligations et ce sont principalement les banques publiques qui les achètent. La lutte contre la dette toxique est parfois un argument avancé pour justifier ce basculement du mode de financement. Même si cela reste dominé par le public et sous le contrôle des commissions du Parti, cela semble constituer une nouvelle étape de la financiarisation de l’économie.
Malgré le titre de cet article, un peu aguicheur il faut bien l’avouer, « tout » n’a pas été dit sur le système bancaire chinois. Cette brève analyse manque sûrement de précision et de nuance sur certains aspects, mais reste une contribution qui permet de mieux comprendre un des leviers principaux de la planification d’un pays qui n’a plus besoin de prouver son efficacité. Nous continuerons dans nos colonnes à décrypter les évolutions du système bancaire, du yuan numérique et de l’internationalisation du Renminbi.
