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Tout comprendre sur les plans quinquennaux chinois
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Chine Tout comprendreMars 2026. La Chine dévoile son 15e plan quinquennal (2026-2030). Inspirés du modèle soviétique mais profondément réinventés, les plans quinquennaux restent la boussole absolue du modèle chinois. Qui dessine ces grandes orientations ? Par quels leviers concrets le Parti communiste est-il en mesure d’imposer sa vision au marché ? Décryptage de la gouvernance des plans quinquennaux chinois.
Du premier plan quinquennal en 1953 au quinzième tout juste dévoilé, le contenu et la manière de procéder à la planification ont profondément évolué. En 2006, une légère évolution sémantique est venue confirmer le changement de philosophie de la planification en passant de jihua (计划) à guihua (规划). Jihua comme guihua pourraient se traduire par « plan » mais jihua a une dimension plus verticale et impérative comparée à guihua qui est plus proche du guide et du dessein stratégique.
Cette évolution traduit bien que l’exercice n’est plus le même que dans les premiers plans inspirés par l’Union soviétique de planification de type commandé. Il ne s’agit plus de formuler des objectifs précis de tonnes d’acier ou de coton à produire à l’échelle nationale. Il s’agit davantage d’impulser et de planifier de grandes orientations générales. Le plan conserve tout de même des indicateurs chiffrés. Sur la centaine de pages du 15e plan quinquennal, on peut noter 21 indicateurs (14 indicatifs et 7 obligatoires).
Qui formule le plan quinquennal en Chine ?
Le faible nombre d’indicateurs chiffrés n’est pas simplement synonyme d’une planification qui laisse plus de place au marché, c’est aussi une conséquence de la gouvernance de la planification. En fait, ce que nous appelons plan quinquennal et qui est traité médiatiquement tous les cinq ans en Occident correspond davantage aux « grandes lignes du plan ». C’est un document par essence généraliste, une grande impulsion politique. C’est à partir de ce document et de ses objectifs que des milliers d’acteurs institutionnels vont, à leur tour, formuler leur plan quinquennal.
À partir des grandes lignes du plan, c’est en fait toute la puissance étatique qui se met en marche. Chaque province, municipalité, district/comté, ministère et agence produit une planification quinquennale précise et adaptée aux contextes locaux et à leurs compétences. Concrètement, il y a la Commission nationale de développement et de réforme (l’héritière historique de la Commission du Plan) qui se charge de superviser que les institutions nationales appliquent bien le plan.
Il y a aussi un grand nombre de Commissions de développement et de réforme qui occupent ce même rôle mais à une échelle provinciale ou municipale. Une pyramide étatique qui doit rendre des comptes à l’échelon supérieur et qui procède à des évaluations, consultations et analyses constantes de l’ensemble des acteurs de la planification en vue de la préparation de la prochaine.
Comment le plan est décliné dans tout l’appareil d’État
Ce serait une erreur de ne voir que le rôle de l’État car en réalité c’est bien le Parti communiste chinois (PCC) qui contrôle l’ensemble du processus. Les orientations majeures du plan quinquennal national sont d’abord décidées par le Comité central du PCC. Puis, le plan est validé par l’Assemblée nationale populaire, ce qui lui confère une existence légale définie par l’organe suprême du pouvoir législatif. Le Parti d’abord, l’État ensuite. Et pour chaque échelon, qui va formuler son propre plan quinquennal, c’est la même chose.
Comment s’assurer que le plan quinquennal soit bien appliqué ?
Depuis l’époque maoïste, le Parti contrôle les cadres. Les critères sur lesquels reposent l’évaluation et la promotion des cadres vont profondément influencer leur travail et leurs priorités. Depuis les années 1990, l’évaluation des cadres à tous les échelons du PCC est étroitement liée à la mise en œuvre des plans quinquennaux. Autrement dit, une très belle réalisation de la planification à l’échelle d’une municipalité peut ouvrir la porte à une promotion vers l’échelle de la province. L’inverse s’appliquant également.
Il est intéressant de noter que les cycles de planification (de cinq ans) ne se superposent pas avec les changements de dirigeants. Les nouveaux dirigeants sont souvent jugés sur la mise en œuvre des objectifs fixés par leur prédécesseur. Cela assure la continuité et améliore l’efficacité. Xi Jinping a utilisé la métaphore du clou et du marteau pour décrire ce processus : « Lorsqu’on utilise un marteau pour enfoncer un clou, un seul coup souvent ne suffit pas à le fixer ; il faut continuer à frapper jusqu’à ce qu’il soit bien en place. Enfoncer un clou après l’autre sans abandonner sera certainement très efficace. Si l’on abandonne toujours à mi-chemin, aucun clou ne pourra être enfoncé, et encore moins fixé. »
Les plans quinquennaux traduisent des volontés politiques qui sont transformées en pressions administratives réelles pour les rendre concrets. C’est ce système complexe impliquant des milliers d’institutions et de cadres qui tisse et rend possible la planification et son effectivité. Cette effectivité est également liée au fait que les plans quinquennaux sont conçus pour être réalisables (ce qui ne les empêche pas d’être ambitieux) plutôt que d’être des effets d’annonce pour de la communication.
Pourquoi la planification chinoise fonctionne concrètement
Il existe un consensus, même chez ceux qui doutent de la réalité des chiffres fournis par les autorités chinoises, pour dire que la Chine parvient à atteindre ses objectifs formulés dans les plans. Le dernier exemple en date de cette incontestable efficacité est la déclaration du PDG de Volkswagen qui a plaidé pour « tirer les leçons de la planification industrielle rigoureuse de la Chine ».
Nous avons compris que la planification est assurée par un système bureaucratique bien huilé mais l’explication de ce succès reste insuffisante. Sinon, la corruption importante dans les années 2000 aurait dû mettre la mise en œuvre des objectifs bien plus en péril. Sinon, nous serions capables en Occident, simplement en réformant la structure de notre administration, de planifier notre politique industrielle.
Malgré l’abandon de « l’économie planifiée » au profit d’un plan comme « guide » qui doit « prendre le marché comme fondation », la planification conserve une réelle incidence sur l’économie. Cela est rendu possible par les secteurs économiques stratégiques sur lesquels l’État conserve directement le pouvoir par son contrôle effectif sur le capital. Là est le levier matériel essentiel dont ne disposent pas les pays occidentaux pour opérer des politiques aussi ambitieuses.
Comment l’État contrôle l’économie ?
L’État chinois a la main sur la propriété foncière : il n’y a pas de propriété privée du sol mais des droits d’usage. Les terres urbaines sont possédées par l’État et gérées par les municipalités. Quant aux terres rurales, elles appartiennent collectivement aux habitants des villages. Par conséquent, l’octroi de nouvelles parcelles est un élément important pour accomplir les objectifs de planification. Les gouvernements locaux peuvent allouer gratuitement des terrains pour des infrastructures ou des services publics. Ils peuvent aussi prioriser (en jouant sur le prix en fonction de l’usage) certains types d’industrie définis.
La relation entre planification et propriété foncière va même plus loin. Ici, il ne faut pas simplement appréhender le plan quinquennal comme un guide mais aussi comme une loi contraignante. Si le projet de vente d’un terrain ne rentre pas dans ce qui a été défini par le plan, la vente est théoriquement impossible.
Le secteur public domine des industries stratégiques qui permettent de mettre en œuvre les plans quinquennaux. C’est par exemple le cas du secteur énergétique, des télécommunications, des transports, des ressources naturelles ou encore de la sidérurgie et de la chimie. La particularité de ces domaines c’est qu’ils sont des bases matérielles sur lesquelles reposent d’innombrables autres secteurs de l’économie. Or ces entreprises publiques sont amenées à être incluses dans les objectifs des plans quinquennaux de leurs autorités de tutelle (un ministère, une province ou une municipalité).
La domination publique du secteur financier et bancaire est peut-être encore plus structurante. L’immense majorité des banques d’investissement et commerciales sont publiques. Elles se mettent ainsi au service de la planification en fournissant, par exemple, des prêts et des garanties de prêts vers les entreprises (publiques ou privées) définies par les plans.
Que retenir du 15e plan quinquennal ?
Nous savons maintenant que ce qui a été porté à notre connaissance en mars dernier sont les orientations générales. Difficile de résumer les quelque 80 000 caractères chinois du 15e plan quinquennal. Il faut voir dans ces 80 000 caractères ce que les dirigeants chinois vont devoir prendre en compte pendant cinq ans.
L’incertitude se niche également dans le fait que l’on peut identifier plusieurs cycles pendant ces cinq années. Les deux premières années donnent une grande marge de manœuvre et une liberté locale aux initiatives pour trouver les meilleures solutions pour appliquer au mieux le plan. Ensuite, les deux types de commissions chargées de veiller à la bonne application de la planification citées plus tôt dans l’article vont être en capacité d’identifier et de définir les méthodes qui ont fonctionné ou non. À partir de là, la planification se fait de façon plus homogène sur le territoire.
Les domaines qui sont couverts par le plan quinquennal sont innombrables. L’expression la plus utilisée est « l’intelligence artificielle » suivie par « développement de haute qualité » et « innovation scientifique et technologique ». Cela représente bien le cœur de cette orientation générale : développer les forces productives pour tirer l’économie et garantir la souveraineté nationale.
Il ne s’agit pas de mots creux mais d’une stratégie industrielle globale pour laquelle une quantité innombrable d’acteurs contribuent. Nous vous renvoyons vers nos articles sur la manière dont la Chine électrifie son économie et comment cela pourrait bien lui permettre de prendre l’ascendant sur l’Occident dans l’intelligence artificielle. Cet exemple illustre que, bien que certains des principaux acteurs de l’IA en Chine sont privés, la puissance publique par sa maîtrise de l’énergie et de la recherche est en capacité de planifier le développement.
La priorité est-elle donnée à la croissance ou à l’écologie ?
Les plans quinquennaux ne sont pas réservés à l’industrie. Nous avons traité dans nos colonnes l’ensemble des évolutions que connaît la sécurité sociale dans le nouveau plan. Si l’on peut discerner des tendances globales, il est difficile d’être assertif sur la nature intrinsèque du plan car il relève davantage d’un équilibre entre des objectifs contradictoires. Dire qu’il serait purement écologique ou anti-écologique serait erroné. Il est vrai que le plan met un peu moins en exergue la thématique écologique que précédemment mais elle est loin d’être absente et l’objectif de « pic des émissions de carbone » est pour la première fois formulé.
Le plan quinquennal par son déploiement pendant cinq ans par tous les échelons de l’État va tenter d’articuler tous les objectifs qui peuvent parfois s’opposer. Entre autres, le succès sera déterminé par la capacité collective à maintenir la croissance entre 4,5 et 5 % (chiffre indicatif) tout en réduisant l’intensité carbone par point de PIB de 17 % (chiffre contraignant). Les élus locaux devront notamment concilier ces deux aspects pour espérer être promus ou maintenus.
Cet article n’a pas la prétention de tout dire sur les plans quinquennaux mais il donne des éléments qui permettent de mieux saisir ce qu’est la planification chinoise en pratique. Cette dernière n’a plus grand chose à voir avec le modèle soviétique en donnant immensément plus de place aux mécanismes de marché. Néanmoins, l’ensemble des mécanismes que l’on a pu voir montre bien l’ascendant du pouvoir politique, incarné par le PCC, sur le capital. Sans les choix stratégiques du PCC et son contrôle d’une partie de l’industrie, le seul marché ne serait pas parvenu à faire de la Chine le leader mondial, presque trop efficace, des industries vertes.
